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--  作者:黄献华律师
--  发布时间:2013-11-9 21:37:36
--  关于建立现代社会组织体制的思考

关于建立现代社会组织体制的思考

 

文 /  鲁  锋

 

随着改革的不断推进和社会经济发展,社会组织在社会管理创新和社会建设中作用越来越重要,已成为社会构架的重要组成部分和主体力量。党的十八大提出,要加强社会建设,必须加快推进社会体制改革,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,这一目标的确立,使社会组织体制与社会管理体系、基本公共服务体系、社会管理机制相并列,成为社会建设和社会体制改革的四大目标,意义重大,影响深远。  

加快建立现代社会组织体制,是中央为适应我国经济与社会发展新阶段而确定的新目标。早在2007年,民政部在南京召开的全国社会组织建设与管理会议就提出了“现代社会组织制度”的概念;2012年,时任国务院副总理李克强在《人民日报》发表学习十八大精神体会中提出“现代社会组织体系”这一理念。从理念的提出到制度的确立,需要付出艰辛的努力,也需要一个奋斗的过程。我觉得,建立现代社会组织体制要解决好以下三个问题。

建立现代社会组织体制,必须理顺关系

社会组织发展和规范,要按照政社分开、权责明确、依法自治的方向,要推动政府职能的转变,把能够由社会组织做的事情,通过政府委托和购买服务等方式交给社会组织,激发社会活力,提高社会资源利用效率和公共服务质量。同时,要制定和完善社会组织服务管理的法规政策,确保既发展得好又管理得好。建立现代社会组织体制:政社分开是前提,权责明确是基础,依法自治是目标,三者互相结合、不可或缺,必须理顺三者之间的关系。

政社分开的前提是政府职能转移。把政府管不了、管不好、不该管的职能剥离开来,交给社会组织,并以公开公平的方式让社会组织参与到公共服务、社会管理及相应公共事务中来,建构政府与社会组织合作共治的关系。政社分开的核心是正确厘清、科学定位政府与社会组织的关系,发挥政府的主导作用,发挥社会组织的积极作用。推进政社分开,有助于进一步转变政府职能和调整政府自身的组织结构,从“全能政府”向“有限政府”、“有效政府”转型。但同时需要注意,政社分开不等于社会组织与政府的支持相脱离,尤其在现阶段,要优化政府提供公共服务的方式,推进政府向社会组织转移职能,向社会组织开放更多的公共资源和社会空间,做好对社会组织的培育发展和管理监督工作,有效引导社会组织健康有序发展。

权责明确的前提是实现转型和职能的准确定位。政府履行社会管理职责,充当裁判员的角色,维护社会公平公正;社会组织作为公民参与社会管理与服务的组织,满足社会和群众的服务需求,同时也要充当维护社会公平的“减压阀”。权责明确的“权”,不仅指政府的公共“权力”,还指社会组织的社会“权利”。权责明确的核心在于:既要明确政府相关职能部门对社会组织管理的权力空间和责任边界,也要明晰社会组织的权利范围与责任区间。一方面,政府相关职能部门各司其职,在各自职责范围内对社会组织进行登记、培育、监督和管理。由于社会组织类型多、分布广、涉及科技、教育、卫生、文化、体育等多个领域,工作中存在相互交叉、重复的现象,因此需要明确职责、理顺关系。要健全登记管理部门和相关职能部门之间的信息交流共享,建立健全社会组织管理信息平台,强化协调配合,在应急预警、联动执法、协同监管等方面形成管理合力,加大查处非法社会组织和社会组织违法行为的力度。另一方面,社会组织依法独立享有一定的权利,也要承担一定的社会责任。社会组织应加强自身能力建设,才能在一个法定的规则体系中有效运行,从而发挥好在提供社会服务、反映诉求、规范行为方面的积极作用。

依法自治就是依照国家法律制度实行自我管理、规范运作。不受制于政府,也不受制于企业,更不受制于其他社会组织。依法自治的社会组织存在六大特征:即组织性、志愿性、非营利性、民间性、非政治性和自治性。依法自治的“法”,不仅包括国家颁布的相关法律法规,也包括社会组织依据法律法规制定的内部规章制度。依法自治的核心在于:社会组织在法律制度框架内拥有在决策、人事、财务、项目活动等方面的自主决定权,实现自我管理、自我服务、自我监督。

推进社会组织依法自治,首先要从法律上明确社会组织的法律地位,保证公民依法享有结社权,加快构建系统完备、科学规范、运行有效的社会组织管理法律体系,谨防不同法律法规之间存在不协调现象,从而为社会组织自治提供法制支撑。其次要引导社会组织建立健全以章程为核心的法人治理结构,确立理事会为社会组织的最高决策机构,提高决策科学性,推行决策、执行和监督分离制衡的运作机制,确立社会组织行为规范和活动准则,让社会组织在制度的逻辑轨道上有序运行。最后要完善社会组织信息公开、档案管理、人员培训、信用评估、失信惩罚制度,进一步加大对社会组织的监管力度。

与此同时要积极培育社会组织的主体意识,逐步促进社会组织自主、独立运作,才能最大限度地激发社会组织的发展活力。

建立现代社会组织体制,必须正视问题

我国社会组织的发展,受到体制、机制和制度环境的制约很大,存在一些突出问题,集中表现在四个方面:一是法律法规制度供给严重不足,没有统一的基本法,现行法规限制多于保障,法规之间缺乏协调互补,两个重要法规颁布至今近15年未曾修订,与社会组织突飞猛进发展的现实严重脱节,亟待从立法方面改革完善;二是双重管理体制,造成登记门槛过高,不仅限制社会组织进行合法登记注册,使得大量社会组织因无法在民政部门进行合法登记而成为非法组织,且管理部门之间权责不清、相互推诿;三是政社不分现象依然严重,社会组织中的党政官员兼职、主管单位干涉人事、代管财务、代理决策等现象屡禁不止,部分社会组织凭借“二政府”的地位获得垄断性的授权或转移职能等现象依然存在;四是社会组织的合法权益得不到保障,信息不公开、管理不规范、运作不专业、人才不稳定等制约社会组织能力建设的弊端屡现,社会组织的积极作用得不到有效发挥。

目前,陕西省在民政部门依法登记和备案的社会组织23469家,已经遍布城乡各个行业,在推动全省经济社会发展、表达群众利益诉求、促进政府职能转变、满足公共服务多元化需求等方面,发挥着非常重要的作用。但受传统理念的影响,整体发展水平不高,与全省经济社会快速发展的新形势很不适应。主要表现为:一是社会组织总量不足,发展不平衡;二是行政化倾向明显;三是监督管理力度不够;四是经费保障不足;五是制度相对滞后。

建立现代社会组织体制,必须推进改革

《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》急需尽快完善修订出台。应通过同步推动出台配套的综合性指导文件,授予社会组织一个很好的政治地位,创造良好的社会发展环境。

要改革社会组织登记管理制度。一是实行直接登记管理,建立直接登记和监管新体制。二是改进双重负责的登记管理体制,分类发展、分类管理。三是切实简政放权,推进政社分开。逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,引入竞争机制,探索一业多会,逐步改变行业协会商会行政化倾向,增强其自主性和活力。逐步限制和取消在职领导干部在社会组织中担任领导职务。四是鼓励同行业、同类型、同领域、同地域的社会组织成立自律性联合组织、鼓励成立枢纽型服务的社会组织,创新社会组织的管理方式。

要加快政府职能转移,优化发展环境。一是梳理政府各部门承担的社会管理和公共服务职能,逐步转移或委托给相关社会组织。二是建立政府向社会组织购买公共服务机制。按照“谁委托、谁付费”的原则,通过项目招标、协议购买、项目资助和定向委托等,为社会组织发展提供资金支持。三是建立财政支持社会组织参与社会服务项目的长效机制。四是扩大税收优惠种类和范围,逐步建立统一、合理、普惠的社会组织税收政策体系。

要加强社会组织人才队伍建设。近年来,社会组织聚集了越来越多相关领域的管理人才和专业技术人才,已成为吸纳就业的重要渠道、培养人才的有效途径和评价人才的重要平台。当前社会组织专职人员素质、能力和工资待遇与社会组织人才队伍建设总体需求存在很大差距。因此,建立健全社会组织职业制度,职业资质认定,明确社会组织专职人员的岗位设置,健全社会组织人才急需的教育制度、实现专业人才培养与职业资格的衔接,将是我们下一步工作的重点。     

要完善法人治理结构,强化依法监管。一是完善以章程为核心的社会组织内部管理制度,健全法人治理结构,增强社会组织自身建设。二是建立优胜劣汰的进退出机制,择优扶持,对名存实亡或偏离社会组织理念、不适应当前经济社会发展需要的社会组织予以撤销;对自律机制不健全、作用发挥不明显的社会组织进行限期整改;对整改不到位的,依法予以注销或撤销。三是优化年检制度,健全第三方社会评估制度。四是加大执法监察力度,将年检工作与日常监督、绩效管理、信用建设、执法查处结合起来,建立由登记管理机关、业务主管单位以及相关职能部门组成的社会组织执法联动机制。

(作者系陕西省民政厅副厅长)

 

来源:《中国社会组织》2013年第8期