加快法治建设的路径

　　依法治国不是依法治民。法治要求尊重和保障人权，这是法治最核心的价值所在

　　文/石泰峰

　　在贯彻党的十七大精神中，有一个重要方面是，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。这是深入贯彻落实科学发展观对法治建设提出的新要求，是新世纪新阶段我国法治建设发展的重大战略调整，这两个新要求标志着我国法治建设将进入到一个新的发展阶段。

　　如果说从改革开放初期到世纪末，我们的重点是要解决什么是法治，为什么要实行法治的问题，进入新世纪新阶段，我国社会主义法治建设的一个最基本的问题，就是建设什么样的法治，怎样建设法治的问题。全面落实依法治国基本方略，必须全面理解社会主义法治的基本内涵，全面把握依法治国的基本要求，不仅要在形式上，更重要的是在实质上体现法治的要求。

　　一项极为紧迫的任务

　　改革开放以来，我国社会主义民主法治建设成效显著。但是，必须看到，我国社会的法治化程度还比较低。由于新时期的法治建设是伴随着改革开放的进程起步和发展的，因此，改革的渐进性与改革方式的特殊性也带来了改革初期经济发展与法治建设的不平衡发展。民主法治建设发展相对滞后于经济建设发展，政治体制与经济体制之间还不完全适应。民主法治建设自身发展也不全面、不平衡，如依法治国的基本方略在落实过程中还存在着不全面、不平衡的问题。

　　进入新世纪新阶段，我国发展已经站到了新的起点上，民主法治建设的发展也呈现出新的阶段性特征。

　　一方面，社会主义民主政治不断发展，依法治国基本方略扎实贯彻。

　　至2009年4月底止，全国人大及其常委会共制定了现行有效的法律231件；国务院共制定了现行有效的行政法规600余件；地方人大及其常委会共制定了现行有效的地方性法规7000余件；民族自治地方人大共制定了现行有效的自治条例和单行条例600余件；五个经济特区共制定了现行有效的法规200余件。以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由7个法律部门、3个法律层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家政治、经济、文化、社会生活的各个方面基本做到了有法可依。中国共产党依法执政能力显著提高，法治政府建设稳步推进，法律在促进经济社会发展、维护社会公平正义、保障人民各项权利、确保国家权力正确行使等方面的作用不断增强。

　　另一方面，也要清醒地看到，我国的民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求不完全适应。

　　这里所说的不完全适应，不仅存在于立法领域，也存在于执法和司法领域，特别是司法和社会治安等关系群众切身利益的问题仍然较多。这种不完全适应，不仅存在于法律体系、法律制度建设方面，也存在于法律职业建设和法律文化建设方面。

　　目前，宪法和法律还缺乏应有的权威，法律实施效果较差。全社会的法律意识特别是领导干部的法治观念有待加强。与经济立法相比，保证全体社会成员平等参与和平等发展、市场监管、社会管理、社会保障、公共服务、环境资源保护和财政税收等方面的立法明显滞后。司法不公、司法腐败问题，打官司难、执行难、地方保护主义、部门保护主义等问题仍然存在。

　　总之，我国的民主法治还需要进一步健全，国家和社会的法治化程度还需要进一步提高。

　　如果说在改革开放初期，经济发展还可以与社会的政治、法律发展保持某种不平衡状态的话，随着社会主义市场经济体制的建立和人民生活总体上达到小康，经济发展已经越来越要求法治建设的发展与之相适应。只有全面落实依法治国基本方略，才能真正发挥法律在当代中国社会发展中的作用，保证全面建设小康社会宏伟目标的实现。在中国这样一个经济文化比较落后，民主法治传统比较少的国家，我们党领导人民建设和发展中国特色社会主义，必须把全面落实依法治国基本方略作为全面建设小康社会的一项极为紧迫的任务。

最核心的价值是尊重和保障人权

　　全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须坚持以人为本。以人为本是科学发展观的核心，也是社会主义法治建设必须坚持的价值追求和基本精神。

　　法治并不仅仅意味着法律秩序，法治与人治的区别并不在于有没有法律，也不在于法律的完备，也不在于是不是有法必依。全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，并不仅仅表现为法律数量上的增加和法律功能的扩展，不仅仅体现在对法律权威的崇尚，最根本的变化首先是法律价值的转变和创新，是法律对人的主体性和人权的尊重和保障，是法治为满足人的全面需求和促进人的全面发展提供制度基础和法律保障。以人为本，执法为民，公平正义，体现了我国社会主义法治的本质要求和价值追求。这是国家性质(一切权力属于人民)、党的执政理念(执政为民)的具体体现，也是法律的社会主义性质的具体体现。

　　全面落实依法治国基本方略，必须始终把实现好、维护好、发展好人民的根本利益作为立法、执法、司法的出发点和落脚点。人民是依法治国的主体，依法治国不是依法治民，法治的根本目的是为了人民。法治要求尊重和保障人权，这是法治最核心的价值所在。只有坚持以人为本，才能保证立法的人民性、科学性、正义性的统一。只有坚持执法为民，严格、公正、文明执法，才能真正树立法律的权威。法治建设与广大人民群众的切身利益紧密相连，只有以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益为重点，为了人民，依靠人民，法治才能真正成为广大人民群众自觉接受的生活方式。依法治国的发展要更多体现在尊重和保障人权、改善民生上来，才能为人民群众所认同和拥护。

　　维护人的人格尊严、尊重和保障人权、促进人的全面发展，是我们全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的根本所在。离开了以人为本，法的其他价值就失去了存在的意义。离开了以人为本，单纯追求形式上的严格依法办事，依法治国就可能偏离法治的方向，就可能成为一种“恶法之治”。

　　要尊重和维护人民作为国家主人在全面落实依法治国基本方略过程中的主体地位，发挥人民群众在全面落实依法治国基本方略过程中的主体作用。要通过全面落实依法治国基本方略，扩大社会主义民主。要通过法治的方式，进一步健全民主制度、丰富民主形式、拓展民主渠道，使人民的知情权、参与权、表达权和监督权得到更充分的法律保障，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，使人民享有更多更切实的民主权利。

　　要加强劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产等方面的法律，着力保障和改善民生，促进社会公平正义，为社会建设提供法律和制度保障。要尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。

　　适应并促进经济社会大局

　　全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须从全面建设小康社会的全局思考和把握法治发展的进程，适应并促进经济社会全面协调可持续发展。

　　要始终坚持以经济建设为中心，促进法治建设与经济建设协调发展。我国作为一个发展中的社会主义国家，法治必须服务于发展这个第一要务。解放和发展生产力，巩固和完善社会主义基本经济制度，促进国民经济又好又快发展，为建设社会主义现代化国家提供法治保障，是我国法治建设的根本任务。离开了发展，也就谈不上法治的完善。

　　法治建设必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。要保证法治建设与政治体制改革协调发展，体现深化政治体制改革的新要求。要通过深化政治体制改革，解决法律实施过程中的体制障碍。把法治建设与执政党的建设、执政方式的改革和完善结合起来，提高依法执政的水平；把法治建设与加快行政管理体制改革、政府职能转变结合起来，提高依法行政的水平；把建设公正高效权威的社会主义司法制度与深化司法体制改革结合起来，维护社会公平正义。

　　法治建设要与文化建设协调发展。建设社会主义核心价值体系，加强道德建设。加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、公平正义理念，弘扬法治精神。

　　按照构建社会主义和谐社会的要求，促进法治建设与社会建设协调发展。政治经济文化发展不平衡，是我国的基本国情。全面落实依法治国基本方略，并不是什么都由法律来治理。应充分认识到法律的局限性,法律发展不应是排斥、取代其他社会治理系统的过程,要充分发挥社会自身的利益调整和纠纷处理机制的作用，避免社会生活的过度法律化。只有这样,法律才能促进社会协调发展。

重点由立法转向实施

　　全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须遵循法治的一般规律，正确把握法治发展过程中法律权威与法律价值的有机统一，立法、执法、司法、守法的协调发展。处理好法治建设中的改革、发展和稳定的关系。要在依法治国的各个环节全面体现法治的要求，从立法、执法、司法、守法、法律监督各个方面整体推进，促进法治建设各个环节、各个方面协调发展。

　　在新的发展阶段，全面落实依法治国基本方略，要把握我国法治建设发展的新特点、新要求。2010年将形成中国特色社会主义法律体系，立法工作的重点将从构建法律体系向完善中国特色社会主义法律体系转变。要切实坚持科学立法、民主立法，提高立法质量，完善立法程序，改进立法技术，优化立法结构，进一步完善中国特色社会主义法律体系。

　　首先，应当完善保障公民基本权利和自由、调整国家组织机构设置和中央与地方关系等方面的法律制度；完善维护社会公平，加强社会管理、社会保障和公共事业方面的法律制度；完善生态环境保护、税收调节、公共财政等方面的法律制度，促进经济社会全面协调可持续发展；完善法律部门，加快制定支架作用的法律。

　　其次，应当提高立法透明度，扩大公众的立法参与，建立立法机关评估、执法机关评估、专家学者评估、社会公众评估相结合的立法评估机制，适时完善、修改相关法律法规，确保立法的适应性。

　　随着中国特色社会主义法律体系的形成，法治建设的重点将从加强立法工作向加强宪法和法律实施、建设公正高效权威的司法制度、维护法律的权威转变；法律文化建设的重点也将从以普及法律知识为基础向树立社会主义法治理念、弘扬法治精神和加强公民意识教育转变。要根据我国法治建设发展的新特点、新要求，以提高依法行政的水平为目标，加快建设法治政府；以人民代表大会制度为载体，加快建设法治国家；以构建和谐社会为目标，加快建设法治社会。

　　依法治国强调法律制度的形式合理性，强调法律体系的完备性，强调维护法律的权威性，这是法治的基本要求。但是，法治发展不能脱离中国社会发展的总体发展阶段、基本特点和要求，不能脱离社会发展的实际水平。我们是在全面建设小康社会的过程中推进依法治国，全面建设小康社会的阶段还不是基本实现现代化的阶段，这就决定了我们不可能超越阶段来推进民主和法治。法治建设的发展不能脱离经济发展的水平，不能搞超越经济发展阶段的法治浪漫主义。

　　全面落实依法治国基本方略，并不意味着社会主义法治国家的建立。法治国家是现代化国家的目标。法治道路是目标与阶段、过程的统一。法治国家是长远目标，现阶段是适应全面建设小康社会的要求，全面落实依法治国基本方略。在全面落实依法治国基本方略之后，我们还要再奋斗几十年，到本世纪中叶基本实现现代化，把我国建成社会主义法治国家。□(作者为中央党校副校长、教授，全国人大常委会委员、法律委员会委员）