促进社会主义新农村建设的重要举措
——财政部会计司司长刘玉廷解读四部委《关于进一步加强
村级会计委托代理服务工作的指导意见》

    2月8日，中纪委、财政部、农业部、民政部联合印发《关于进一步加强村级会计委托代理服务工作指导意见的通知》（财会[2010]4号）（以下简称《指导意见》），引起社会各界广泛关注。《指导意见》对于认真贯彻中央纪委、中组部、民政部等十二部委《关于开展村务公开和民主管理“难点村”治理工作的若干意见》（民发[2009]20号）和《中共中央纪委、监察部、财政部、农业部关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》（中纪发[2006]24号）精神，规范农村集体财务管理，强化村集体经济组织会计核算，进一步加强村级会计委托代理服务工作，深入推进农村党风廉政建设具有十分重要的意义。

会计委托代理服务是规范农村集体经济财务管理的有效模式

    农业、农村、农民问题（“三农”问题）关系党和国家事业发展全局。党中央、国务院对此高度关注，出台了一系列政策措施促进社会主义新农村建设。近年来，随着农村集体财务管理规范化建设的推进，各地立足实际，积极探索，不断创新，扎实工作，使农村集体财务管理工作取得了明显成效。但是，一些地方村级财务管理不规范、制度不健全、核算不准确、公开不完善、监管不到位等问题仍不同程度存在。湖北、广西、广东、浙江等省大胆创新，积极实践，摸索出会计委托代理服务这样一条将农村财务管理与基层民主建设相结合的新路，在加快农村和谐稳定发展、深化农村党风廉政建设、促进社会主义新农村建设过程中发挥了非常重要的作用。

    开展会计委托代理服务工作为加快农村和谐稳定发展奠定了重要基础。农村集体财务管理是村级经济事务管理的重要内容，是集体资产管理、土地承包管理、农民负担管理等工作的基础，涉及广大农民的切身利益。因此，加强农村集体财务管理直接关系到农村和谐稳定发展。会计委托代理服务工作在维持村集体资金所有权、使用权、审批权和监督权不变的情况下，积极引入民主决策和民主监督机制，通过村民会议、村民理财小组、村民委员会等组织方式，邀请村民广泛参与村集体经济组织财务收支预算审批、日常村级开支审核、一般项目建设决策等村财务管理的全过程，实现了村集体经济的财务决策民主化，财务状况公开化，财务监督制度化。“给百姓一个交代，还干部一个清白”。会计委托代理服务工作消除了可能引发农村社会不稳定的因素，化解了因财务信息不透明而引起的干群矛盾，促进了农村的和谐稳定。

    开展会计委托代理服务工作为深化农村党风廉政建设提供了制度保障。规范乡村财务管理工作是加强农村基层党风廉政建设的重要内容，是改进农村基层干部作风、维护农民群众切身利益的重要举措。其中，推行会计委托代理服务工作，鼓励有条件的地区探索引入社会中介机构为村级财务管理服务是规范村级财务工作的重要手段之一。会计委托代理服务工作通过健全村民民主理财制度，引入社会中介机构参与村集体资金、账务管理，进一步规范了银行账户、银行存款、现金、债权债务、票据使用和会计档案等的管理，健全了财务预算决算、开支审批、审计监督制度，有效避免了村集体资金被贪污、挤占、挪用等腐败行为。调查表明，广西贺州市昭平县实行会计委托代理服务工作后，在村“两委”换届选举前，对全县12个乡镇、152个村开展村干部离任审计工作，未发现一起贪污挪用公款的违法违纪现象。

    会计委托代理服务工作为促进社会主义新农村建设发挥了积极作用。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，其宗旨是加快农村建设发展，实现农村的“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。会计委托代理服务工作通过集中核算，精简了人员，有效减少了乡村行政开支，减轻了农民负担，巩固了农村税费改革成果；通过资金直达农户，为全面实现村资金直达农户和项目单位提供了保证，促进“三农”政策等各项惠农政策的落实；通过代理服务平台，实现了政府职能由征管型向服务型的转变，加强了基层组织建设，有力地促进了农村各项事业的全面发展。

科学推进会计委托代理服务各项工作

    会计委托代理服务工作从“摸清”家底开始，在锁定“旧账”的基础上，采取自愿委托方式，由代理服务机构完成会计委托代理服务工作，切实做到积极稳妥，严密组织，科学推进。

    会计委托代理服务工作应遵循有关法律法规开展。依法理财是会计委托代理服务工作的前提和基础。会计委托代理服务工作必须符合《村民委员会组织法》、《会计法》和国务院有关文件规定，遵循村民自治、村务公开、民主管理、加强监督的原则，在尊重农民群众意愿和民主权利的基础上，各代理服务机构依法与各村民委员会签订会计委托代理服务协议（以下简称委托协议）。实施代理服务后，维持村委会各项资金的所有权、使用权、审批权和收益权不变。

    会计委托代理服务工作应实行村级财务与资金的“双委托”管理。开展会计委托代理服务工作后，各代理服务机构接受委托，对村级财务与资金进行管理，各行政村不再设会计和出纳，只配备专职或兼职的出纳（报账员），其资金由代理机构进行统一管理，规范会计基础工作，实现“五个统一”，即统一资金账户、统一报账时间（段）、统一报账程序、统一会计核算、统一档案管理。代理服务机构可对村级财务的管理与决策提供相关意见和建议。

    会计委托代理服务工作应加强内部控制管理。会计委托代理服务工作必须科学设置工作流程和工作岗位，明确各环节、各岗位的分工和职责，实现权责一致、相互监督。村级集体组织法定代表人是村级财务会计工作的负责人，对本村的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责；村出纳（报账员）由通过民主选举产生的村干部兼任或由通过民主程序产生的村民担任，主要负责村级收入、支出原始凭证的收集整理，村级备用金的领取、保管和定期向代理服务机构报账；开展会计委托代理服务工作的行政村应通过民主程序产生村民民主理财小组，对村级收入、支出情况逐项进行审核，并提出意见，其中，村民民主理财小组的成员不得由村干部以及与村干部有直系亲属关系的人担任并应向代理服务机构进行备案，留取相关印鉴；代理服务机构原则上设总会计1人，代理会计、资金会计（出纳）若干人，由持有《会计从业资格证》的人员担任，负责发放备用金，审核报销票据，进行账务处理，汇总编制明细账、总账和月报、季报、年报，并对各村的财务档案进行归集管理。有条件的地方，可以探索采用会计师事务所承担会计委托代理服务工作的模式。

    会计委托代理服务工作应切实加强村集体经济财务管理工作。村集体资金采取备用金领取方式进行管理，实际开支时，需经村民主理财小组审核同意并加盖印鉴后，由村集体组织法定代表人审批签字；如遇重大开支和事项，还需先经过村民会议审议通过。实行村级财务预决算制度，以经村民会议审议通过后的财务预算作为村集体当年资金开支的依据，并在年度终了时由代理服务机构根据该年各行政村资金实际使用情况，编制决算报告，送各行政村村民会议审议。实行村级财务定期报账制度，代理服务机构在受理村报账员报账时，应逐一核实有关凭证，凡符合村财务预算内容，手续、印信齐全，凭证合规的开支方可报销入账。实行村财务定期公开制度，代理服务机构应定期向村民委员会提供详细、完整的村财务信息，并由村民委员会定期在本村公开位置予以公布，接受村民的监督。实行村级财务会计档案管理制度，代理服务机构应研究制订村级财务会计档案管理办法，加强对村级财务会计档案的整理和归档，对各村的财务会计档案实行分柜管理，编制档案目录，并妥善保管。

    此外，在开展会计委托代理服务工作过程中，有条件的地区还要积极探索电算化管理模式，由上级部门集中开发软件，配置设备，通过一个平台，将社情、村情、民情汇集到了一起，全面实现会计处理、财务监管、资金下拨、村务公开等职能，方便农民群众查询、监督，增加管理的透明度，节省行政成本，进一步减轻村民负担。

妥善解决好会计委托代理服务工作中的关键问题

    会计委托代理服务工作内容丰富，千头万绪，妥善解决好以下关键问题尤为重要。

    加强代理服务制度建设。不依规矩，不成方圆。在会计委托代理服务工作前期准备和具体实施过程中，各级部门应加强有关制度的研究和制定工作，积极探索开展会计委托代理服务工作的新方式、新方法，健全代理服务的各项日常管理规章制度，特别是要抓紧探索建立健全电算化工作模式和会计师事务所会计委托代理服务工作模式下的制度要求和管理规范，确保会计委托代理服务工作的顺利有效开展。

    加强对涉农票据的管理。规范的票据是会计核算的前提和基础，至关重要。在开展会计委托代理服务工作过程中要以规范涉农票据为重点，加强对涉农票据的日常管理，规范票据的使用行为，加大对票据使用的监管，有条件的地方可以由省级财政税务部门统一印制、发放农村商用票据、报销表格、村集体经济组织内部结算凭证等，力争彻底消除“白条”入账现象。

    加强从业人员队伍建设。政以才治，业以才兴。合格的从业人员是做好会计委托代理服务工作的重要基础。会计委托代理服务工作必须重视从业人员队伍建设工作。首先，要加强对村出纳（报账员）的管理。村出纳（报账员）经民主程序产生后应及时向代理服务机构备案，在经业务培训、考核合格，具备相应的政策水平和报账业务技能后，方可上岗，并在不违犯法律、法规和财经纪律的前提下，不宜随意更换。其次，要加强对代理服务机构人员的管理。代理服务机构的人员应具备相应的知识能力，熟悉农村财务工作，机构负责人还应具备助理会计师以上专业技术资格或者专门从事会计工作三年以上。其三，要加强对从业人员的培训。代理服务机构应定期对村报账员、村民理财小组成员、代理会计、资金会计（出纳）进行相关业务培训，对新任用（命）的村报账员和代理机构工作人员，还应进行相应的岗前培训。最后，要加快对电算化人才的培养。一方面，要加大对软件设计人才的培养，丰富适合会计委托代理服务工作需求的管理软件市场，加快推进会计委托代理服务工作电算化建设进程；另一方面，要加大对从业人员电算化知识的培训，使他们熟练掌握信息化操作、管理技术，加快推进会计委托代理服务工作电算化实施步伐。

    加强审计监督工作。加强审计监督，让百姓信任、放心是顺利实施会计委托代理服务工作的重要保障。开展会计委托代理服务工作应坚持审计监督制度，加强对代理服务机构会计基础工作、会计档案管理、机构日常管理等的考核力度，除通过村务公开，接受群众广泛监督外，代理服务机构还应主动接受上级部门及有关单位实施的审计监督，并公开审计结果。村民委员会换届、代理服务机构主要负责人轮换时，有关部门还应组织相应的离任审计。

正确处理好会计委托代理服务工作中的重要关系

    会计委托代理服务工作政策性强，涉及面广，关系到农村集体经济组织和广大农民群众的切身利益，必须正确处理好以下重要关系。

    处理好与农民群众的关系。尊重农民意愿是开展会计委托代理服务工作的重要前提。《村民委员会组织法》第十九条明确规定“涉及村民利益的事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定”。在开展会计委托代理服务工作中要注意方式、方法，注重政策导向和宣传，积极争取广大农民群众的支持，切不能搞“一刀切”，强行摊派。

    处理好与村干部的关系。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并由村干部代表村民履行日常管理职责。开展会计委托代理服务工作势必要削弱村干部的权力，增强对村干部的监督，村干部难免会有抵触情绪。而村干部又是推动、实施会计委托代理服务工作的骨干。所以，开展会计委托代理服务工作必须做好村干部的说服、教育工作，让他们多从集体发展的角度看问题，多从正确处理好干群关系上看问题，多从加强基层政权建设上看问题，使他们自愿加入到会计委托代理服务工作中来。

    处理好与乡镇党委政府的关系。乡镇党委政府是管理和指导农村工作的桥头堡，是开展会计委托代理服务工作不可或缺的重要支撑。在开展会计委托代理服务工作过程中，要积极争取当地党委政府的支持和指导，努力开创党委政府牵头、各职能部门配合、广大群众参与的良好局面。

    处理好各职能部门之间的关系。农村管理工作错综复杂，千头万绪，任何一个部门都“孤掌难鸣”，必须加强协调配合。在开展会计委托代理服务工作中，要按照《会计法》和国务院“三定”方案的精神，加强各部门间的协调配合，避免扯皮，寻求共赢，既发挥各自优势，又统筹协调推进，将会计委托代理服务工作抓实抓好抓出成效。

全力抓好《指导意见》贯彻落实工作

    《指导意见》的印发，是加强农村会计工作的一个重要里程碑。为积极贯彻落实文件有关要求，各级财政部门要切实抓好以下几方面工作。

    加强政策宣传，确保《指导意见》深入人心。具有广泛的群众基础是开展会计委托代理服务工作的必要前提。目前，会计委托代理服务工作正由初步试点逐步走向全面推广和深化。《指导意见》下发后，各级财政部门要紧密围绕《指导意见》以及相关涉农、支农财政会计政策制度，采取各种有效的途径加强宣传，让广大农民群众了解政策、掌握政策、拥护政策、打消疑虑，为会计委托代理服务工作的全面实施夯实基础。

    加强调查研究，因地制宜地开展会计委托代理服务工作。各级财政部门要结合本地实际情况，深入调研，广泛听取意见，结合《指导意见》和《财政部关于开展村级会计委托代理服务的指导意见》（财会[2008]8号）有关精神，制定本地区贯彻落实《指导意见》要求的具体办法，因地制宜、循序渐进地开展工作。

    加强沟通协调，为会计委托代理服务工作创造良好的工作和政策环境。各级财政部门要主动向纪检部门汇报，积极与农业、民政部门以及其他有关部门协调沟通，积极争取当地党委政府的支持，定期向有关单位和上级部门汇报、宣传会计委托代理服务工作进展和实施成果，努力建立长效的工作联动机制，加强合作，步调一致，多管齐下，扎实推进会计委托代理服务工作。

    加强日常管理，全面推进代理服务各项工作。各级财政部门要高度重视会计委托代理服务工作，要将会计委托代理服务工作列入本单位日常工作的重要内容，采取积极举措持续推进会计委托代理服务工作，不断加强涉农、支农财政会计政策制度研究，在总结经验的基础上，指导地方和代理机构不断改进会计委托代理服务工作方式、方法，细化村财务公开的内容，方便农民群众参与对村集体经济的管理和监督。我部从今年起将把地方财政部门开展会计委托代理服务工作情况作为年度工作考核的重要内容。

    加强指导，积极引入会计师事务所开展会计委托代理服务工作。会计师事务所作为社会中介机构参与会计委托代理服务工作，能够更加有效地提高会计委托代理服务工作结果的公信力，提升会计委托代理服务工作质量，推动会计委托代理服务工作的深入开展。国务院办公厅转发财政部《关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见》（国办发[2009]56号）明确指出会计师事务所要“积极开展新业务的试点工作”，“开展农村财务公开试点”，《指导意见》也明确要求“有条件的地方，可以聘请会计师事务所承办村级会计委托代理业务”。各级财政部门要认真贯彻落实好两个文件的精神，以此为契机，加大对会计师事务所开展会计委托代理服务工作解决途径的研究工作，做好政策配套，加强后续管理，加快推进中小会计师事务所的发展。