非京籍上学难真是因为学生太多吗？
2014-6-22 来源：经济观察报
傅蔚冈/文
作为一名城市化研究者，最近一个月在北京发生的非京籍子女入学风波，绝对是透视当下中国“新型城镇化”的重要样本。
5月1日，北京市教委启用了北京市义务教育入学服务平台。凡年满六周岁的孩子家长可以登录该网站填写基本信息。市教委强调，今年不参加学龄人口信息采集的儿童不能入学，该规定同时对非京籍学生以及进入民办校就读的学生有效。一些非京籍学生，尤其是在民办打工子弟校就读的非京籍学生，因为对“信息采集”认识不足而错过了入学的机会。据悉，错过这个信息采集会产生非常严重的影响，因为随着今后全国学籍系统的联网，如果不进行网上信息采集，将来无法进行跨省转学。
更多的家长则是难在了今年北京市的“五证合一”上。所谓的五证是暂住证、在京实际住所居住证明、在京务工就业证明、户口所在地乡镇政府出具的在当地没有监护条件的证明和全家户口簿。“五证”看似不难开具，但对于那些从事收废品等低端劳动力的家长来说，在京务工就业证明很难准备。或者说即便能办齐这些证件，但也要耗费家长不少时间和金钱成本——比如说当地没有监护条件的证明就需要家长来回奔走。
或许是为了更加方便非京籍子女在京入学，北京市还在2011年特意降低义务教育的门槛，由“五证”变为“两证”(本市居住证明和原籍户口本)。不过在2012年又将门槛提升至“五证”，而2013年部分区县在“五证”的基础上又设了社保缴纳证明、在京有房产等新的门槛。
但以往的证明都没有今年的“五证合一”难，因为在今年很多区县规定只有工作地和居住地合一才可以在该地区入学。如东城区规定，“适龄儿童父母需双方在东城区务工就业、在东城区有实际住所并持有东城区暂住证”。如果说东城是处在市中心，有很多“父母双方”均在东城务工和居住可以理解，那么像通州这样以“睡城”而著称的郊区却也要求父母双方在该行政区内居住和工作，称其为“刁难”或许并不为过。因此该举措一经出台就引发当地非京籍居民反弹，甚至不少家长还到当地政府进行请愿并引发冲突。
为什么北京市政府今年会严格限制非京籍子女入学？一个可能的原因是今年的入学人数猛增。据官方提供的数据，今年北京小学入学人数将达到17.6万人，比去年增加1万人。而2011年的数据显示，在该市小学入学的9.5万新生中，非京籍学生比例就已经占了47.6%。总不能因为非京籍子女入学而让本地孩子无学可上吧？考虑到每年的非户籍人口都会逐年增加，于是提高入学门槛就成为一个不得不采取的措施。
但真的是因为人数过多而导致无法承担这么多的学生入学吗？答案是否定的。就在几天前，还有媒体报道很多民办学校招不到学生的新闻。本月14日和15日是北京不少小学的报名日，与城区部分学校排队报名的火爆情况相比，一些专门招收打工人员子女的民办小学却“一个孩子都招不到”。北京市昌平区智泉学校高峰期曾有1200名学生就读，但据媒体报道，该校截至16日学校没有收到一个学生。
为什么这些学校招不到学生？据学校负责人介绍，这是因为大部分打工者拿不到“五证”而被学校拒之门外，而符合政策的学生都被安排到公办学校。于是就出现了一个非常荒诞的现象：一方面政府声称学习资源紧缺，但另一方面却出现了很多学校招不到学生。更为重要的是，即便是民办学校，它也无法按照家长和学校的意愿随便招收学生，必须严格执行北京市“五证合一”的规定。
于是，在这种严格的入学政策下就产生两种扭曲。一是很多学生以各种名义在各民办学入学。因为北京有更好的工作机会，因此很多学生即便没有借读证，家长也会继续呆在北京，而他们的子女会以先在北京入学、然后再等来年办理学籍转学的方式进入北京。
二是很多家庭以夫妻离婚的方式让子女入学。以昌平区出台的《昌平区2014年非本市户籍适龄儿童少年入学条件审核办法》为例，入学儿童需“父母双方持有暂住地公安派出所2013年12月31日以前制发的暂住证，且暂住证在有效期内；单亲家庭由一方提供。”由于很多家庭的夫妻双方并不是都有暂住证，于是父母就只好以离婚的方式让孩子上学，据悉这是很多家庭所采用的普遍做法。
在几年刚刚通过的《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》中指出，要“引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择”。那么，何为预期？在农村向城市转移人口这个不变的时代背景下，所谓的预期就是城市明年的标准要低于今年，这样才可能给这些家庭以预期，如果明年突然变高了门槛，那么就会让很多人无所适从。
以北京的非京籍子女的入学条件为例，这几年一直在变化，而且门槛一年比一年高，完全与这个时代人口流动的大背景相悖。2011年降低义务教育门槛，由“五证”变为“两证”(本市居住证明和原籍户口本)；在2012年又将门槛提升至“五证”；2013年部分区县在“五证”的基础上又设了社保缴纳证明、在京有房产等新的门槛；2014年在这些基础上又增加了工作地和居住地合一的举措。
尽管这些举措的原因似乎是教育资源缺乏，但从统计数据来看却并非如此。我手头没有北京这几年的中小学入学人数，但有上海的相关数据。从统计数据来看，尽管这几年小学入学人数在增加，但却远逊其高峰期。1978年上海的普通小学在校生人数为87.06万，2012年为 76.04万，34年过去，上海的普通小学入学人数并未增加，相反还在减少。在上世纪90年代初，普通小学入学人数曾经达到创纪录的116.70万。
为什么上海能够在1993年容纳116.7万小学生，在2012年却应付不了76.04万的小学生，以至于目前要收紧对非户籍子女的入学限制？最为可能的一个因素是这些城市在过去几年中不恰当的教育规划，大规模减少了学校数量，从而使得上学难现象凸显。还是以上海为例，在2000年有1021所小学，但是到了2012年就只有761所小学。有意思的是，这12年恰恰是上海常住人口突飞猛进，从1608.60万增加到了2380.43万，而增长的人口中绝大部分都是来自非户籍人口：从在2000至2010年，上海86％的人口增长来自非户籍人口。
北京也有类似大规模关闭学校的现象，据统计从2000到2008年就关闭了800所小学。那么，现在开始建设新学校了吗？事实上，这不只是有关小学，而是事关城市化背景下的公共服务提供机制改革的大问题。
（作者为上海金融与法律研究院执行院长）