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■在一个能够实现司法公正的制度运行环境中，法官绝不应成为被管理的对象，而应成为制度运行的主体。因为，良好的机制可以发挥法官的积极性。 ■建立一套融入法官的经验并被法官所认可的机制，很大程度上可以成为提高司法效率、实现司法公正的有效机制，如同一套为社会所承认的规则会成为有效遵守的规则。 ■科学测度法官年均审理案件的能力，应综合考虑案件的具体因素，包括案件的类型、案件的难易程度以及法官实际的业务素质。 ■通过更好地把握审判规律，提高审判效率。法官们要在新形势下创新实践，能动司法，就必须把握审判规律。 ■对于法院来说，司法评估最终的目的是为法院的决策提供参考，提升法院的公信力、执行力和社会对法院的认同，而非因考核对法官的审判工作造成不利影响。 2009年，最高人民法院颁布、实施了《人民法院第三个五年改革纲要（2009年—2013年）》。根据《纲要》的要求，人民法院将不断探索提高司法效率的有效途径和方法。本刊结合《人民法院第三个五年改革纲要》提出的改革目标，选择如何发挥法官主观能动性和调解适用范围、边界与限度两个角度，探讨司法效率的提高，辅之以域外在提高司法效率方面运行良好的制度介绍。期望引发大家对我国司法改革进行更为深入的思考。 编者 从“管理法官”到“法官管理” 破解“案多人少”的尝试法官职权的内部优化 自从“公正与效率”被确定为人民法院新世纪工作主题以来，司法效率一直都是司法工作的重要价值目标之一。围绕着这个目标，近些年来各级法院都在积极探索途径、创新机制提高司法效率。当然，这些探索更多是为了解决法院面临的现实问题。 最高人民法院2010年工作报告统计表明，从2005年到2009年，我国各级法院审执结案件的数量从837万件增长到1054万件，增加了217万件，约占2009年案件数量的20.6％。与案件数量的增长相比，法官人数在同期的增长速度则缓慢得多，2005年为18.9万人，2009年为19万人，增加了0.1万人，约占2009年法官数的0.5％。根据以上统计数据，2009年法官人均审执结案件数为55.5件，考虑到一些法官或担任领导职务，或工作于法院行政管理部门，他们并不直接审理案件，即使是直接审理案件的法官，也面临着办案之外法院分配的多项任务。结果是，我国法院普遍存在法官加班加点工作，甚至“白加黑”、“五加二”超负荷工作状态成为工作常态。可以说，“案多人少”是许多法院迫切需要解决的问题。 从“管理法官”到“法官管理” 针对这些问题，近些年来，我国通过改革和完善诉讼程序、扩大简易程序的适用范围、完善庭审制度、设立审限制度、加强审判管理、提高诉讼调解水平、加强人民法院信息化建设以及建立健全审判质量监督体系等多项措施提高司法效率。可以说，提高司法效率中的每项措施都能有力推进三项重点工作的开展。 上述改革措施显然取得了很大的成效。不过，许多改革措施给人的一个印象是，法官在这些改革措施中似乎都处于被管理的地位，甚至有些提高司法效率的措施是超常规的。换句话说，我国在司法效率方面仍然缺乏一套科学、灵活的机制，结果导致提高司法效率的措施只能是短暂的、不稳定的。发挥法官的主观能动性在机制创新中具有重要作用。因此，一套科学提高司法效率的机制应该融入法官的经验并被法官所认可。一套为社会所承认的规则会成为有效遵守的规则，同样，一套为法官所认可的机制很大程度上可以成为提高司法效率、实现司法公正的有效机制。 破解“案多人少”的尝试 审判效率是我国目前司法效率中的重要内容。由于我国各级法院对案件都不具有选择管辖权，法院自身无法决定进入法院的案件数量并对案件进行筛选。因此，大量纠纷进入法院是我国诉讼制度设计的必然结果。尽管“案多人少”已经成了法院的关键词，但是，到底什么情况下才属于“案多人少”，是否有一个具体的衡量指标，却是一个不容易说清的问题。因此，首先要科学地测度法官年均审理案件的能力，当然这种测度不能单纯地用案件数量来衡量，而应综合地考虑案件的具体因素，包括案件的类型、案件的难易程度以及法官实际的业务素质。这种符合实际的测度既可以督促法官及时有效地审理案件，又能明确判断法官是否真正超出了案件审理的承受能力。 在厘清人均审理案件的前提下，首先可以尝试在基层法院通过打破审判业务庭之间的严格区分，实现案件在法院内部的流动，达到人案之间在法院内部的相对均衡；其次可以通过均衡中级法院下属各基层法院之间案件数量，从而实现法官人员之间的相对流动，达到人案之间的外部相对均衡。 当然，这种人案均衡绝非简单地对应于法官审理案件数量的比较，而更应从实质意义上加以理解，比如审理案件数不仅考虑案件本身的特性，还要考虑审理法官的具体情况。在厘清人案均衡的前提下，相信许多法院在面对人案矛盾的时候会采取更为积极的态度和务实的措施应对。必要的情况下可以考虑创新机制让法官在更大范围内的流动以实现人案均衡。 法官职权的内部优化 目前尽管我国有19万法官，但在法院的领导岗位以及行政管理部门仍有不少没有从事审判业务的法官。因法院的实际工作需要，或者因审判工作压力大等主观和客观的原因，一些法官并没有从事审判工作，这无疑加剧了人案之间的矛盾。即便是在业务庭工作的法官也并非专司审判，由于我国法院长期以来形成的行政管理模式，分管副院长、庭长以及审判长更多因管理职责牵扯了过多精力。当然，从事审判工作的法官也不是“埋头”审理案件，而是必须运用政策考量、利益平衡、和谐司法等方式，全面履行职责，通过践行能动司法理念服务于大局、实现司法为民的宗旨。因此，法官们需要在新形势下创新实践，能动地参与社会综合治理等各项工作。 其实，要提高法官的司法效率，在法院内部首先需要复位法官的职权，让法官回到核心的审判工作中。比如法院应形成审理案件为中心的氛围，院庭长每年应承办或参加合议庭审理一定数量的案件，非审判、执行部门的法官在完成本职工作外，可以到审判、执行部门参与办理、执行案件。通过更好地优化法官职权，发挥服务型司法的作用。 法官资源的内部优化 法官都工作于具体的制度环境中，与短期不确定的激励机制相比，长期稳定的制度激励机制对运用制度的个体来说非常关键。这种制度性的激励机制首先应实事求是，遵循司法本身的运行规律并具有现实可操作性。比如对于法院系统来说，80％以上的案件都在基层法院，东西部法院案件数量差别很大，不同类型案件审理的时间不尽相同，不同级别法院在审理案件时的职能不尽相同，等等，都是形成一套健全的制度激励机制应考虑的因素。 尤其需要强调的是，在一个能够实现司法公正的制度运行环境中，法官绝不应成为被管理的对象，法官应成为制度运行的主体。良好的机制可以发挥法官的积极性，运行不良的机制可能严重挫伤法官积极性并产生负面影响。比如为夯实基层法院的基础地位，保证基层法院有人可用、人尽其才，应通过初任法官到基层法院任职等方式，使法官人数向基层法院倾斜，上级法院应尽量从下级法院选拔干部，充分发挥基层法院退居二线和退休的资深法官的作用。比如为更有效地审理案件，可以通过发挥法官的专业优势设立房地产、婚姻家庭、劳动争议、交通事故损害赔偿纠纷专业合议庭实现类型化审理，通过更好地把握审判规律提高审判效率。 司法评估机制的再创新 法官审理案件不是在工厂流水线上生产产品，他们最终要接受社会公众的评判。因此，社会公众和中立的第三方构成了外部评价法官的主体。就法院自身的评估机制来说，因法院是负有实现司法公正的社会公共部门，法院评估制度当然也就区别于企业内部实行的基于盈利目的绩效评估。对于法院来说，司法评估最终的目的是为法院的决策提供参考，提升法院的公信力、执行力和社会对法院的认同，而非因考核对法官的审判工作造成不利影响，或者因考核影响到法官的积极性而选择离开审判业务部门，显然这样的考评制度是背离初衷的。 因此，在设计考核指标时，科学性、可行性、合目的性是首先应考虑的因素。比如将年审结案件的数量作为考核指标的结果，可能导致法官倾向于选择审理简单案件而回避复杂疑难案件，或者为了追求审结案件而草率地压缩审理时间，最终违背审理案件本身的目的。 需要明确的是，单纯的案件量化比较并不科学，每个案件本身并非一个比较单位，因为案件本身存在差异，审理时间自然也会呈现差异。此外，在法官业绩考核中对法官业绩进行排名在一定程度上会激发法官的工作积极性，不过也可能因考核指标的科学性导致对排名不公的质疑，尤其是将法官业绩考核作为法院评优奖先的重要参考时，必然会引发法院内部的争议，并牵扯法官的工作精力，甚至导致法院内部的不和谐。换言之，法院业绩考评等评估制度应朝着促进法院形成良好的工作氛围，促进法官工作积极性，促进社会公众对法院产生良好的评价，促进司法公正的方向发展。 结语 提高司法效率不是法院系统单独就能完成的，它还涉及体制性的改革，需要程序的简化、需要司法系统之间的相互配合、政府的财政保障和社会力量包括律师的参与和支持，需要及时地公开判决，需要完善法官审理案件的培训机制，而且还要适应社会发展对司法提出的新要求。当然，探索和创新司法效率的措施也不是越多越好，改还是不改，怎么改，这都需要有明确的价值取向，凸显法官在其中的主体作用，至少不能让法官背上沉重的负担。通过融合法官经验并尊重司法运行规律发挥法官的主观能动性，在法院内部应能形成一个长期稳定的法官提高司法效率的有效机制。 （作者单位：中国应用法学研究所） |