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1753年，英国约克郡的一个区和伦敦市的一个区为一个名叫罗恩的穷人对簿公堂。他们打官司是为了确定该穷人的“户籍”在哪里。而确定这个穷人的户籍所属地的缘由则是两个地方都不愿意救助该穷人。 那两地政府为什么会对穷人进行“踢皮球”，甚至闹上法庭？这就需要谈到英国的“户籍制度”。历史上，英国曾有过“户籍制度”，当时称为定居制度，从1662年开始至1948年终止，前后近300年历史。 定居法产生 英国的定居制度也是在城市化的背景下出现的。定居法的产生是因为城市贫民的大量出现。从14世纪末期开始，英国毛布出口生意蒸蒸日上，导致了羊毛价格上涨。羊毛价格的上涨致使庄园主将原本交给农民租种的土地收回。这就是著名的“圈地运动”。 “圈地”指的是庄园主将原本交给农民租种的土地用篱笆围起来，改造成牧场。既然农民没有地可以种了，就只能跑到城里去找工作。但是，那个时候城市经济还不像现在这样发达，所以没法接纳那么多的进城农民。因此，城里的流浪者大量增加。 城市流浪者的增加造成很多社会问题。在15世纪之后的近200年里，发生了多次社会暴动，如1529年的农民暴动、1595年的伦敦学徒暴动、1596年的铲篱笆暴动等。而且，农民都变成城市贫民了，就没人种粮食了，所以粮价也跟着大涨。这是个恶性循环，粮价大涨造成更多的贫民出现，贫民越多，种粮的人就更少，粮价则会涨得更高。 事实上，当时一个工人70%的支出都是用在购买食物。虽然英国政府也想出了不少的政策以图缓解饥荒，包括鼓励私人储藏粮食、建立以私人为基础的粮食储藏体系等。然而，效果并不理想。 为了解决这个问题，英国政府绞尽脑汁。在1662年，查理二世颁布了著名的“定居法”。这部法令很短，只有25条，规定的内容也不复杂，就是将在异地特别是大城市居住的权利与财富联系起来。 “在当地年房屋租金为10镑以下的外来人口”可以被遣返回原籍，且在当地有工作并不能成为获得定居权的理由。强制遣送的程序是，由教区委员或监察官在连续40日内向教区内两名治安法官（其中一人为高级治安法官）提出控诉；如被告不能提供担保的，则可以将其遣返回原籍。拒绝离开的后果是将被送入“矫正院，将此人作为盲流处罚”，或送入“济贫院”，接受强制劳动。 别看这部法令又少又简单，但绝对不可小视，它的影响却是强大而持久的。自从定居法出台后，贫民进城再也不能因为找到个工作就待下来，除非其能有用10镑以上的租金租的房子。要知道，在当时一个帮工一年的收入也就5、6镑，所以10镑对这些人来讲其实是很大一笔钱。 存废之争 不容否认的是，自从定居法出台后，反对的声音就从来没有停止过。而且，其中不乏一些来头不小的大家。 亚当·斯密就是反对定居法的坚持者之一。斯密在《国富论》中批判定居制度，他称：“强迫一个没有犯过轻罪的人，迁出他所愿居的教区，显然是侵犯天赋自由与正义的……搜查票无疑是一种弊害，但不会产生像定居法那么普遍的压迫。我敢断言，今日40岁的英格兰贫民几乎没有一个在他一生中没有受过这荒谬的居住法残酷压迫的。” 内阁首相皮特也表示：“定居法阻碍工人在劳动力市场的自由流动，并妨害了资本家招募合适的劳动力进行生产。这些法律也加重了贫民的负担，耗费了国家的资源用以维持法律的实施及减轻贫困，却使得贫困现象更为顽固不化。” 在这种压力下，政府不得不着手对济贫法进行修正。比如，乔治三世颁布的法律规定，只要贫民出钱参加一个类似于福利基金会的社会互助组织，就可以不受定居法的限制。 不过，并不是所有的人都赞同取消定居法。人口学家马尔萨斯非但不赞成取消定居法，相反还认为需要限制社会救济。 马尔萨斯认为救济将会让贫民如兔子般无限制繁殖，而不再考虑生育后的抚养问题，从而造成社会资源的枯竭、饥荒和疾病等问题。当时，法学家那齐布尔也不同意取消定居制度。所以，在他制定的那齐布尔法令中提高了外地人取得定居权的要求，即必须在当地购买一处价值在30镑以上的房屋，才能获得定居权。而且，一旦转让该房屋，就将被取消定居权。 在此种观点的影响下，在众望所归的1834年济贫法改革中，虽然新法没有接受调查委员会的“只能通过出生获取定居权”的建议，但也规定了“雇佣和劳动，或者根据雇佣和劳动合同而做的居住行为，或者工作都不得作为获得定居权的根据”。 退出历史舞台 既然对原来的体制没有什么太多的改变，人们自然也就会对新法满腹牢骚。而且，更重要的是，当时的社会局势十分紧张。 1910年，英国各地兴起罢工的风潮，1911年又爆发了汤姆·曼恩领导的利物浦罢工。1920年，受泡沫经济破灭、世界市场崩溃等的影响，英国失业人口增加至300万人。面对这些棘手的社会问题，定居法则只能起到火上浇油的效果。所以，要求修改定居法的声音终于盖过了保守派的声音，而对定居法的修改也终于被提上议事日程。 另外，值得注意的是，一战也为定居法的取消推了一把力。这就是战时实行的国家干预的计划经济体制在战后得到人们的追捧。所谓国家干预的计划经济体制是国家控制物价，并实行食物和生活必需品供给制。在战时，上述机制在社会资源的调配和供给上展示出的良好效果令英国人感到惊讶。所以，甚至当时的英国首相劳合·乔治也曾计划在战后继续保持这种体制以进一步深化社会改革。 这样一来，人们就更加欢迎去除旧有社会救济模式和定居制度，并改成新的社会福利模式了。这两种模式间的主要区别在于，前者是国家收税救济穷人，后者是国家收费向全体国民提供保险。而且，由于前者是国家收税救济穷人，而这些税又是由地方政府收取用于当地的，如果外来贫民太多，当地税负就会太重。所以，定居法一直都没法修改。现在情势变了，定居法非但没起什么作用，还引起了人们不满。这样，趋势向着取消定居制度的道路上走。 二战后，劳工党执政。面对糟糕的社会形势和经济状况，劳工党兑现了其参选时的承诺，即修正旧的社会救济模式和定居制度，代之以新的福利模式。 劳工党改革的参照就是贝弗里奇报告。该报告是1941年由威廉·贝弗里奇完成的，其影响甚巨，被称为“现代英国福利制度的基石”。该报告提出了战后促进社会保障制度改革的三个指导原则：将所有人都纳入其中，而不仅限于保护小众的利益；社会保险只是社会进步诸多政策的一个小部分；社会保障必须通过国家与公民个人的合作来完成。 根据这个报告，劳工党在1948年制定出台了“国民救助法”，规定“为无权领取国民提供保险，但遭遇社会变故而处于困境中的人提供补助”。从此，英国的“户籍制度”正式退出历史舞台。 （作者单位：四川省成都市武侯区人民法院） |