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10月18日至20日，第17届全国部分副省级城市、计划单列市中级人民法院行政审判工作研讨会在四川成都召开。此次研讨会由四川省成都市中级人民法院承办，来自全国各地的17家中级人民法院的代表参加了研讨会。在构建和谐社会中，面对近年来因行政管理和行政执法而引发的行政案件逐年攀升、涉及行政审判的申诉与上访事件明显增多及行政审判有效化解争议的能力欠缺日益显现的严峻形势和挑战，研讨会将主题确定为“行政争议实质性解决机制研讨”。下面将研讨成果综述如下。 一、与解决实质争议相关的证据问题研究 根据行政诉讼法相关规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据，但最高法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》对法院调取证据的范围又仅限于“涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定”以及“涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项”等两种情形。司法实践中，个别案件的被诉行政机关出于自身利益的考虑，对部分对其不利的证据材料不会主动提供，此时能否扩大法院调取证据的范围？另外，如被诉行政机关怠于举证，法院对于原告或第三人提交的证据应如何采信？ 重庆二中院张建平法官认为，行政审判实践中，法院依职权调取证据适用萎缩，原因在于当事人主义的追崇、司法能动的缺失和立法规定的模糊等。无论是从正当性的二元结构出发，还是考虑推进行政纠纷的实质性解决的现实语境，行政诉讼依职权调取证据的扩张适用均具有社会正当性。扩张适用依职权调取证据制度应当秉持实体上放宽、程序上控制的改革思路，遵循立法完善、制度配套的基本路径。立法完善在定性上，依职权调取证据须以审查证据为目的；定位上，依职权调取证据是当事人举证的有益补充。而制度配套具体包括构建依职权调取证据适用的辩论程序和弱化依职权调取证据的抑制机制。 重庆一中院刘之玮法官认为，土地强制类案件普遍存在适格被告难以认定的现实问题，土地强制执行行为的行政事实行为属性、行政强制立法落后和现行证据制度立法有规则无原则的缺陷、违法征地导致的行政干扰等是主要原因。部分法院为回应制度隐形压力和要求，通过采用不适当的证明标准、让原告一证到底、严格审查原告提供的证据“三性”及消极行使释明权等方式，最终适用裁定驳回来回避对纠纷的实质性解决。建议，应从证明标准、证明过程、审查标准、能动查明案件事实、主动释明、依职权调查取证等方面增强法院在审理该类案件中依职权分配举证责任和调取证据的义务。 重庆五中院傅放临法官认为，无论是从证据的适用规则看，还是从维护公平正义和司法公正的要求看，都应完善被告补充提交证据规则，即允许被告一定条件下补充提交补强性证据。 二、解决实质争议与优化庭审程序相关问题研究 针对现行庭审程序存在繁琐、冗长、针对性差以及不能完全解决当事人实质争议等弊端，最高法院已明确提出要围绕行政争议实质性解决优化庭审程序，故优化庭审程序已经成为目前行政审判方式改革的新任务。为促进行政争议的实质性解决，如何简化庭审程序、如何增强庭审中法官的职权主义色彩及如何提高庭审效率等问题都需要进一步研究。 成都中院谢立新法官围绕行政审判法官如何通过庭审实现纠纷实质性解决这一核心，在对传统职权主义和当事人主义两大行政审判模式的分野弊端进行初步检讨后，通过综合考量法律文化传统、社会现实需要、国际环境等多种因素，提出建构以职权主义为主导、兼顾当事人主义的新型混合式行政审判模式，并进一步对该模式下行政法官所应发挥的作用进行了深入阐析，指出行政法官应当扮演稳健的主持者、能动的引导者、智慧的认证者及耐心的倾听者等多重角色。 三、与解决实质争议相关协调制度研究 囿于“行政诉讼不适用调解”的规定，审判实务中经和解的行政案件均以原告撤诉的方式结案，但这并不意味着当事人之间的争议得以实质性解决。尽管最高法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（下称《撤诉规定》）对行政诉讼协调和解的效力和执行作出了突破性规定，但司法实践中仍有协调和解协议的法律效力、协调和解协议的监督履行等问题亟待解决。 青岛中院刘英法官认为，《撤诉规定》因调整范围过于狭窄及对和解协议效力没有规定等而在规范诉讼和解方面存在有限性。原告与第三人合意改变了具体行政行为的内容或结果应当视为“被告改变其所作的具体行政行为”，且依据《撤诉规定》所作的具有执行内容的准予撤诉裁定可以申请法院强制执行。《撤诉规定》没有明确的二审及再审期间撤回原审起诉、撤诉后原审判决效力及准予撤诉的依据等问题，二审及再审期间可以撤回原审起诉，撤回起诉后原审判决不再具备法律效力，对于准予撤回原审起诉的案件应依据行政诉讼法第五十一条之规定作出裁定。 大连中院隋广洲法官认为，具体行政行为的行政自由裁量权，使得行政诉讼中引入协调和解有了可能性和可行性。要构建好行政诉讼协调和解制度，首先要秉持自愿性审查、合法性审查、平等性审查、有限性审查以及反悔性审查原则做好调解的审查工作，其次要建立事后监督制度确认协调和解协议的法律效力，最后还要确定协调和解为法定裁判方式。 四、行政案件中解决民事争议相关问题研究 立法上对民事与行政纠纷交叉关联问题规定的原则性和模糊性，使民行交叉问题的处理一直是一个司法难题，而行政诉讼与民事诉讼在诸多行政管理领域日益紧密交织的现实状况，更彰显了民行交叉问题解决途径探索的必要性。 南京中院陈高峰法官分析了当前房屋登记案件呈现民行交叉的三种主要情形，梳理了司法实践中对于房屋登记民行交叉案件存在的“分别审理”、“先行后民”、“先民后行”及“行政附带民事”等四种审理模式。他认为，不能对所有民行交叉关联案件采取“一刀切”的单一模式，由于房屋登记行为的公定力受到限制，故房屋登记不宜引入行附民诉讼模式。房屋登记三类民行交叉情形的具体解决途径，可视情况不同分别遵循“先民后行”、“先行后民”或直接审查的模式进行审理。 武汉中院张泽斌法官从“行政裁决违法”的案件类别使行附民诉讼范围定位不准确、以当事人要求为启动条件导致行附民诉讼受案数很少、“可以一并审理”的规定使行附民诉讼形同虚设等方面分析了当前行附民受案范围的不足，并从当事人自愿、符合受理条件、管辖、行民案件关联性、启动时间等方面入手，提出了确定行附民诉讼范围的标准要件。 五、行政诉讼裁判类型研究 行政诉讼裁判方式是行政诉讼中具有决定意义的一环，集中体现了行政审判的主要功能和价值追求。由于现行行政诉讼裁判方式主要围绕被告具体行政行为是否具有合法性作出，其并不能有效解决当事人之间的实质争议，因此，深入研究并拓展完善现行裁判方式就具有有效化解争议、实现社会和谐的现实需要。 广州中院肖志雄法官认为，现行六种判决方式各有不足，如维持判决可能会偏离或遗漏原告的诉讼请求，堵住行政机关调整和更正的途径并给同类行政行为的相对人提起类似诉讼设置障碍；撤销判决可能会使违法者逃脱法律责任或使公共利益受到损害，又或者撤销后责令行政机关重做会导致相对人的合法权益得不到及时保护；履行判决的适用范围和履行判决如何作出的两个问题在司法实践中争议较大；变更判决被严格限定于显失公正的行政处罚的适用范围有必要进一步拓宽；确认判决暗含有国家立法机关运用权力剥夺或者限制原已赋予公民的合法权利的内容，可能使公共利益的滥用有扩张之势；驳回诉讼请求判决可能存在针对原告之嫌。 海口中院郭刻盛法官认为，有必要拓展现行行政判决方式，为此需要注意处理好司法权与行政权的关系、合法性价值与其他社会价值的关系、司法被动性与能动性的关系及判决方式与判决实效性的关系等。拓展判决方式的具体路径包括增加行政给付判决、增加行政确权判决、增加针对解决行政合同纠纷的判决方式、扩大并明确驳回诉讼请求判决的范围及严格并明确“情况判决”的适用情形等。 六、责令重作与采取补救措施判决的履行与执行 判决的执行直接关系到胜诉方权利的保障，行政诉讼中，法院判决行政机关重作行政行为后，如何监督行政机关履行？行政机关如不履行，此项判决内容又如何执行？判决确认具体行政行为违法后，如何责令行政机关采取补救措施？实际上，行政诉讼法及其司法解释对此规定比较粗略，实践中，行政机关败诉后自动履行重作义务及采取补救措施的情况也不容乐观。 郑州中院孙晓飞法官认为，责令重作判决存在未与撤销判决作诉的区别和适用范围与条件并不明确等两大法律逻辑缺陷，相关法律没有明确规定判决被告重新作出行政行为的具体期限和缺乏在行政机关不履行重作判决时的严格保障措施等两个影响责令重作判决履行实效。造成责令重作判决执行难的根本原因在于责令判决的目的定位不准、性质定位不准和适用范围定位不准。 西安中院严惠仁法官认为，责令重作判决是行政诉讼对于行政机关事后监督的一种有效方式，但由于相关规定缺乏可操作性，导致司法实践适用困难。应严格把握判决重作行政行为的适用条件，即撤销具体行政行为是判决重作行政行为的前提、被违法处理的事项需要得到重新处理及需要重新处理的问题在被告的职权范围之内等。对责令重作判决执行难的问题，应从事先防范和事后强制等两方面采取措施应对，事先防范措施包括明确判决重作行政行为的履行期限和内容，事后强制措施包括处以罚款、提出司法建议和依法追究相关责任人员的刑事责任等。 长沙中院陈光辉法官认为，责令判决是对法院撤销判决的一种有益补充，但其执行现状不容乐观，大多数案件存在执行难问题，其原因在于行政权力过大、司法权受控、部分法官素质不高及监督机制不力等。法院对行政机关履行行政判决监督机制的发展进程应遵循由单一的行政监督到今天的行政监督与强制执行相结合的方式。 总的来说，本次研讨会充分体现了行政审判工作对我国社会发展的有力关注和能动回应。 |