全面推进信息公开和行为规范
提升政府采购风险控制与防范水平
财政部国库司（国库支付中心）副主任 王瑛
中国政府采购报 2010-10-29 18:48:30 文字整理 王珅 田冬梅 梁爽
金秋时节，2010年中国政府采购高峰论坛在美丽、丰饶的常熟举办。在此，我谨代表财政部国库司对论坛的举办表示诚挚的祝贺。
5个月前，我国政府采购领域第一份“中”字头的专业报纸——《中国政府采购报》正式创刊，我国政府采购信息传播由此步入了一个崭新的时代。作为财政部指定政府采购信息发布媒体，《中国政府采购报》自创办以来，在宣传政府采购政策、解读政府采购法规、发布政府采购信息、监督政府采购行为方面日益发挥着重要作用。同时，一年一度的政府采购高峰论坛已成为大家沟通研讨政府采购工作的重要平台。这次论坛紧贴政府采购制度改革的新形势，以政府采购风险控制与防范为主题，具有重要的前瞻意义和实践影响。借此机会，我就政府采购制度改革当前面临的形势谈一些看法，与大家探讨。
新时期政府采购制度改革的主要特点
政府采购制度从1996年开始试点至今，走过了10多年的发展历程，政府采购制度的先进性和优越性日益显现，社会影响力不断扩大。从改革的进程来看，政府采购制度改革的重心已由改革初期的建章立制、扩面增量转向现阶段的程序控制、行为规范上。这种转变体现在政府采购实践中，主要有以下３个鲜明特点：
一是政府采购信息透明度和社会关注度进一步提高。透明度的增强，主要体现在３个方面：第一，以推进政府信息公开为契机，政府采购信息公告的发布机制得到了进一步完善。第二，政府采购信息化建设逐步加强和政府采购媒体不断壮大，为政府采购信息的公开提供了更好的条件。第三，政府采购信息的发布范围和发布数量实现了新的突破。政府采购信息公告的范围从采购执行中的招投标信息扩展到采购监管中的代理机构资格认定、投诉和检查处理等；2009年全国共发布采购信息公告361232条，比2008年增长1万多条。与此同时，政府采购的社会关注度也空前提高。不仅国内非常关注，国际上也非常关注；不仅政府采购媒体关注，国内其他媒体也非常关注；不仅政府采购各方当事人非常关注，普通群众和网民也非常关注。当然各方关注的角度和内容各有侧重。比如，欧美等国家主要关注我国政府采购扶持自主创新和中小企业发展以及国货认定办法等宏观和政策层面的内容，供应商主要关注招投标信息等政府采购商机，普通群众则主要关注政府采购行为的规范和公平公正。国内外对政府采购的关注，是采购规模逐步扩大、政策功能得以强化、社会影响力不断扩大的结果，也是采购透明度和社会参与度逐步提高、国际化进程不断加快的结果，这种关注度的提高要求政府采购的制度和政策制定、操作执行更加公开透明。
二是对政府采购行为规范的要求进一步提高。进入全面发展阶段后，深化政府采购制度改革的重点已从更多地关注“量的增长”转向“质的提高”，也就是说，改革的重点从是否适用政府采购程序更多地转向采购程序是否完备、采购行为是否规范、采购过程是否透明、采购政策是否落实、采购效果是否满意。但是，由于我国政府采购制度起步较晚，采购法律制度还不够健全，加之依法采购意识还不够强等原因，行为规范的难度要远远超过扩面增量。去年以来，国内媒体先后曝光了“宝马汽车入围政府采购协议供货”、“格力空调案”、“重庆合川床塌塌”、“长春市公安局采购天价电脑”等事件，突出反映了采购操作执行中具体评标和定标程序不规范、随意采购高档或奢侈产品、履约验收环节不严格以及采购价格高、效率低等问题。进一步规范政府采购行为，对强化监管和执行控制提出了新的更高要求。
三是政府采购执行和监管过程中的风险因素更加复杂。政府采购作为财政管理中与市场结合最为紧密的领域，执行和监管的风险也相应最高。采购人、采购代理机构行为失当就会面临被质疑投诉和处理等风险，采购监管机构处理投诉失当就会面临被告上法院的风险，供应商行为失当就会面临被处罚处理，并有可能在一定时期内被禁止进入政府采购市场，政府采购从业人员违规或违法操作就要受到行政或刑事处理，同时政府采购的执行和监管都要接受全社会的监督。在政府采购透明度和社会关注度越来越高的情况下，政府采购领域的各种风险也更加显性化。政府采购领域一些负面事件相继曝光，对政府采购违法违规行为的处罚力度不断加大，同时社会各界对政府采购的诸多争议，都充分说明了这一点。
妥善处理好公开透明、行为规范和风险防范三者之间的关系
纵观当前的改革形势，我们必须清醒地认识到，任何一项改革都不是孤立的，而是有其内在的必然联系的，只有从事关改革成败的角度去认识和把握，妥善处理好信息公开、行为规范和风险防范三者之间的关系，才能理顺和协调各方面的关系，推进政府采购制度改革的全面协调发展。
首先，公开透明是前提。政府采购被称为“阳光下的交易”。公开透明是政府采购制度的一个重要原则。政府采购信息的广泛、公开发布是增强政府采购透明度，保证政府采购程序合法，实现政府采购公开、公平的前提条件。从我国的实际状况来看，目前政府采购信息的公开仍主要局限于招投标信息的公开，信息发布中还存在发布不及时、发布内容不够准确、信息内容不规范、信息发布前后渠道不相一致等方面的问题，同时监管信息公开力度也需要进一步加大。因此，推进政府采购信息公开，增强政府采购透明度，是我们加强政府采购监督管理和执行操作工作的一个重要方面。
其次，行为规范是关键。规范运作是政府采购的“生命线”。政府采购行为的规范与否，直接关系到政府采购的形象和声誉，关系到这项改革的成败。只有规范操作，才能出效益促廉政，才能维护国家和社会公共利益，才能保护政府采购当事人的合法权益。政府采购制度是对政府采购行为的规范化、具体化和制度化，其本身是一种公开、公平、公正以及有效竞争的财政支出管理制度，但在推行过程中，短期内难以从原有的采购方式中完全摆脱出来，有些地方在部门利益和个人利益的驱动下，将“明制度”变成了“潜规则”，人为参与干扰了采购规则，行政干预过多过滥，使得既定的采购制度难以有效执行。因此，在政府采购制度基本框架确立后，如何进一步规范各方行为，是决定政府采购制度能否实现实体公正的关键因素。
最后，风险防范是保障。风险是市场经济的天然产物。而政府采购领域内的风险包括市场风险与政府行为风险。因为政府行为和公共权力的介入，因为交易对象的公共属性，政府采购市场的风险不只是简单的贱卖或贵买的风险，而是包含了监管风险、操作执行风险、市场风险、道德风险等多种不确定因素。对于这些潜在的风险，如果不加以防范和控制，势必会导致风险的转化和升级，给国家、企业和个人带来损失，并最终影响整个改革的进程。
总之，三者是相辅相成、相互促进的关系。信息公开、行为规范为控制和防范政府采购风险提供了基础条件，控制和防范政府采购风险则要求进一步加大推进信息公开、行为规范的力度；而做好政府采购风险的控制和防范，则能为进一步深化政府采购改革提供良好的环境和保障。
立足于信息透明、行为规范，强化风险防控意识和机制
政府采购风险的防范与控制是一个系统工程。从当前的情势来看，推进这项工作，可以从以下几方面入手：
一是着力加大政府采购信息公开力度，使政府采购真正成为“阳光采购”。进一步建立健全政府采购全过程的公开机制。制定信息发布格式化文本，细化从招标信息、中标结果以及投诉和举报处理结果等全过程采购信息的公开要求；拓展公开内容，加大政府采购计划执行和采购过程的公开力度。进一步支持政府采购指定媒体发展，畅通政府采购信息公开渠道。规范中国政府采购网建设维护管理，执行统一域名制度，加强政府采购信息发布考核，推动中国政府采购网在全国范围内互联互通，并依托中国政府采购网实现信息发布的一站式聚合，方便供应商查找采购信息，促进全国性政府采购大市场的形成，提高竞争效率。同时，支持《中国政府采购报》、《中国政府采购》杂志等平面媒体的发展，提升政府采购媒体的社会影响力。
二是着力推进政府采购科学化、精细化管理，不断加强政府采购规范化建设。要抓紧制定采购文件编制规范、信息公告和采购合同格式以及产品验收等环节的具体标准和程序要求，制定评审专家抽取和专家评审的具体规范，明确处理供应商质疑投诉处理的工作规则，推进政府采购流程标准化，使信息发布、标书编制、开标评标、合同签订、质疑投诉等环节既紧密衔接又相互制衡，不断提高政府采购操作规范化水平。更加注重加强各项政府采购政策的衔接配合，强化政府采购政策的执行力，研究建立政府采购政策效果评价体系，不断提高政策实施效果。积极采取措施解决执行中价格高、效率低等问题。研究完善集中采购活动中协议供货有关制度，对低于一定金额的采购项目探索建立快速通道，简化环节，限期完成，提高效率。加强与监察、审计部门的协调配合，制定年度检查和审计工作计划，重点加强对集采机构和社会代理机构的监督检查与考核。
三是着力推进政府采购信息化建设，加快建设全国政府采购管理交易系统。通过建立“标准统一、资源共享、规范透明、安全高效”的全国管理交易一体化系统，实现政府采购全流程操作电子化、全过程监控网络化、全方位协作信息化、全覆盖上下一体化，加强对政府采购信息发布、计划执行、方式变更、合同备案等重点环节的监控，规范政府采购操作执行，保证政府采购活动公开统一、安全通畅、高效便捷。
四是着力加强政府采购从业人员的培训和教育，建立政府采购风险防控机制。加快建立政府采购从业人员职业资格制度，制定政府采购从业人员准则和岗位标准，持证上岗，形成教育培训的长效机制。全面加强采购从业人员职业教育、法制教育和技能培训，增强政府采购从业人员依法行政和依法采购的观念，提高采购管理和操作执行水平，以及防范风险和解决复杂问题的能力。要从风险战略、政策制度和执行操作、风险处理层面入手，加强制度设计和监管，完善政府采购制度设计，健全政府采购代理机构内部治理结构，建立健全政府采购风险预警和防范机制，努力把政府采购风险降到最低。
同志们、朋友们，政府采购风险控制和防范是一个崭新的课题，推进这项工作有赖于各地、各有关部门以及政府采购各方当事人的大力支持。希望各位代表能在中国政府采购报社搭建的这个平台上畅所欲言，为深化政府采购制度改革献计献策。